行政法とは、国や地方公共団体の行政活動に関して定められた法律の総称である。つまり、行政法という名称の法典が存在するわけではない。そこで、行政法が対象とする「行政」とは何を意味するのかが問題となる。行政は、一般に立法作用および司法作用とならぶ国家作用の1つと理解されている。この行政の定義について、控除説と積極説という、2つの代表的な考え方がある。

(1) 控除説

 控除説によると、「行政とは、国家作用のうち、立法と司法を控除したものである」と説明される。立法や司法は比較的容易にその内容を定義することができる。すなわち、立法とは法規を定立することであり、司法とは、一定の手続に従って、私人間の法的な紛争を解決したり、罪を犯した者に刑罰を科したりすることである。しかし、行政の内容については積極的に定義することが困難なため、積極的に定義しないこととしたものである。

 行政の定義に関しては、この控除説が有力である。なお、次に述べる積極説に対比して消極説と呼ばれることもある。

(2) 積極説

 控除説に対して、行政の特徴を積極的に定義し、行政に固有の領域を確保しようとするのが積極説である。

 積極説によると、「行政とは、法の規制を受けながら、現実具体的に国家目的の積極的な実現を目指して行われ全体として統一性をもった継続的な形成的国家作用である」と説明される。なお、控除説の側からは、この定義は行政の特徴や傾向を大づかみに表現したものにすぎないとの批判がある。